Процесс формирования муниципальной собственности по своей значимости и сложности, по своим масштабам и социальным последствиям заслуживает самого пристального внимания.

Рассматривая историческое развитие муниципальной собственности, нельзя не заметить, что муниципальная собственность в России сложилась исторически иначе, чем в Европе – путем разграничения, а не созидания. В России своеобразная муниципальная собственность появилась на десятилетие ранее частной – в 1775 г. – в результате оформления собственности губернских Приказов общественного призрения.

По мере развития общества, в процессах формирования муниципальной собственности прослеживается четкая тенденция влияния роли государства. После Октябрьской революции 1917 г. пришедшие к власти большевики начали процессы муниципализации и национализации имущества. В дальнейшем начался противоположный процесс, который положил началу огосударствления муниципального имущества и фактического уничтожения местной власти (Гражданский кодекс РСФСР 1922 года объявлял собственность местных органов власти разновидностью госсобственности) [1] .

До начала экономических реформ 90-х годов местные органы власти не владели собственностью, которая в соответствии с экономической логикой развития территориальных образований должна была им принадлежать. Изменившаяся ситуация в стране к концу 80-х годов, вызванная началом развития рыночной экономики, требовала качественных изменений в системе управления муниципальной собственностью.

Свое призвание, как самостоятельной формы, муниципальная собственность получила в законе «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990 г.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который ввел понятие «коммунальная собственность». К коммунальной собственности относилось имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

Начиная с 90-х годов, по вопросам прямого или косвенного регулирования процесса формирования муниципальной собственности было принято значительное число нормативно-правовых актов. Однако нужно отметить изначальные противоречия этого законодательного периода. С одной стороны, законы «О местном самоуправлении в РФ» и «О собственности в РСФСР» прямо указывали на то, что к муниципальной собственности отнесены затратные объекты, ранее находившиеся в ведении городских властей. Это объекты инженерной инфраструктуры городов, жилой и нежилой фонд. Вместе с тем было оговорено, что к муниципальной собственности относятся доходные и высокорентабельные объекты городской социально-экономической инфраструктуры: магазины, ателье, парикмахерские, рестораны, небольшие предприятия, трансфертные и строительные предприятия, находившиеся ранее в другом ведении. Изначально законами не был предопределен механизм, который бы способствовал скорому формированию эффективно функционирующей муниципальной собственности.

Формирование муниципальной собственности началось до принятия новой Конституции РФ и осуществлялось в соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 г. № 3020-1 в редакции № 2824-1 от 23.05.1992 г. «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную, государственную, собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономных областей и округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

После 1991 г. были приняты правительственные решения о повышении статуса собственности муниципальных образований. Распоряжением Президента РФ от 18.03.1992 г. № 114-рп было утверждено положение «Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности», в котором, в частности, устанавливается порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность городов. Особую роль в разграничении собственности по уровням управления сыграли постановление Правительства РФ № 235 от 07.04.1993г. «О порядке передачи объектов социально-культурного, коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность» и Указ Президента Российской Федерации № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22.12.1993 г. Результатом принятия вышеперечисленных законодательных и административно-правовых актов стало выделение трех категорий государственной собственности по уровням управления: федеральная, собственность субъектов Федерации и муниципальная собственность.

Подробный анализ законодательства субъектов Федерации и практики органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что большинство муниципальных образований пошло по пути принятия решений о передаче в муниципальную собственность объектов, соответствующих предметам ведения местного самоуправления. Этот процесс носил спонтанный и затяжной характер, а решение принималось по каждому конкретному объекту.

С 1995 г. состав муниципальной собственности в целом регулировался Федеральным законом от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что различные типы муниципальных образований (поселение, муниципальный район или городской округ) имеют различный состав муниципальной собственности. Принадлежность собственности тому или иному муниципальному образованию определяется теми полномочиями, которые оно исполняет. Муниципальной собственностью наделяются все муниципальные образования — как муниципалитеты, так и муниципальные районы.

Авторы [1] отмечают, что в современных условиях «возникает ряд проблем при обосновании необходимости передачи в муниципальную собственность объектов здравоохранения и образования». В качестве решения этой проблемы, авторами предлагается закрепить распределение таких объектов по уровням управления (что уже сделано во многих западных странах и в некоторых областях в России). Вопрос о финансировании передаваемых объектов, возникающий при передаче собственности, является не менее важным. Представляется целесообразным передавать безвозмездно государственные объекты, имеющие местное значение, либо предназначенные для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что изначально в СССР, а затем и в РФ вся собственность являлась государственной, а первичное формирование муниципальной собственности произошло на основе разграничения общегосударственной собственности между различными уровнями власти.

В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения, получения в дар, принятия бесхозяйных объектов, а также другими законными способами.

В.Л. Пригожин

Литература

1. Григорьев В.В., Острина И.А., Руднев А.В. Управление муниципальной недвижимостью: Учеб.-практ. пособие. – М.: Дело, 2001.