Правоотношения

Лоббизм как правовой институт

Постоянная корректировка деятельности органов власти, в соответствии с динамикой изменений интересов гражданского общества, обеспечивает взаимоприспособление и взаимодействие властей и общества. Имея четкую правовую регламентацию, система лоббизма создает гласную деятельность политического процесса, ограничивает факты произвола аппарата государственной власти.

Лоббизм на практике – это всегда давление определенных групп на законодательные и исполнительные государственные органы. Не без основания считается, что в этих структурах существует давление трех видов: региональное, правительственное и отраслевое. При первом осуществляется защита интересов того или иного региона или даже избирательного округа. В этом случае в роли лоббистов, как правило, выступают депутаты Государственной думы – одномандатники. а также губернаторы и представители Президента РФ в регионе. Второй вид лоббирования связан с отставанием или блокированием определенных законопроектов правительства в Совете Федерации и Государственной думе в интересах каких-либо групп, представленных в верхних эшелонах власти. Третий вид – лоббирование интересов сфер экономики.

Парламентский лоббизм как воздействие на процесс осуществления полномочий Федерального собрания не может быть оценен однозначно, несмотря на то, что таит в себе возможности различного рода злоупотреблений, связанных с коррупцией, сговором, торговлей голосами депутатов, фракционной поддержкой, закулисными играми и т.д. Что касается российского парламента, то здесь сделки, как правило, заключаются верхушкой депутатской фракции и лишь изредка напрямую с наиболее влиятельными депутатами. Заказчиками выступают отдельные фирмы и корпорации, а иногда и целые отрасли в лице представителей министерств. Иногда фракциям удается договориться между собой, и тогда закон проходит на ура. «Белого» лоббирования в Думе практически нет, чаще всего оно имеет «черную» схему: например, административная власть на местах или региональные бизнесмены поддерживают кого-то материально на выборах.

«Черное» лоббирование осуществляется по двум направлениям. Первое: создается оплачиваемое лобби по тому или иному вопросу. Это прекрасные специалисты, отлично знающие свою тему и хорошо вооруженные патетическими аргументами. Второе направление развивается по политическому руслу. Во всех фракциях существует человек, который занимается хозяйственно-материальными вопросами. Именно с ним и ведутся переговоры о том, какой законопроект должна поддержать фракция. Для этого она достаточно долгое время «трамбуется». Цена проталкивания решения высокая Практика официального, легального политического лобби не приживается у нас пока потому, что «черное» лоббирование выгоднее: с «белого» нужно платить налоги.

В этой связи возникает проблема двойственной структуры Думы. С одной стороны, основная работа по подготовке, оценке и согласованию законопроектов лежит на комитетах. С другой – многие вопросы решаются Советом Государственной думы, где право решающего голоса принадлежит только руководителям фракций и председателю Думы, а представители комитетов обладают лишь правом совещательного голоса. В результате те комитеты, которые возглавляют представители наиболее влиятельных фракций, имеют возможность легко проводить необходимые им решения, не обращая особого внимания на их проработку и согласование с другими комитетами.

Высокий профессиональный уровень Комитета по бюджетной политике, к примеру, вполне был признан в Государственной думе второго созыва. Однако в случае возникновения чисто профессионального конфликта между этим Комитетом и Комитетом по аграрным вопросам (а поводы для подобных конфликтов возникают довольно часто) последний всегда может опереться на фракцию аграрной партии и ее союзников. Появилось в Думе и «экономическое лобби», стремящееся отстаивать интересы экономики в целом. В его основу, по словам И. Лисиненко, председателя межфракционного депутатского объединения «Деловая Россия», легла идея объединить парламентариев, которые некогда сами побывали «в шкуре» инвесторов, имеют опыт управления крупными предприятиями и целыми отраслями экономики. Задача объединения – соединить возможности законодателей и опыт экономистов-практиков. Принцип – отказ от политических, личных или корпоративных амбиций при решении общеэкономических вопросов.

Должна быть единая общегосударственная экономическая политика, в которой каждая ветвь федеральной власти, а также власти в регионах берут на себя определенные функции. Они должны договориться между собой об определенном «разделении труда». Первая инициатива группы состояла в том, что правительству было предложено поддержать ряд законопроектов, предусмотренных краткосрочным планом действий по модернизации экономики, в стране сформировалась так называемая патерналистская модель экономики, при которой успех многих предприятий зависит в большой мере не от реальных результатов их деятельности, а от связей управляющего или собственника с властными структурами. Налаженные связи обеспечивают устойчивость бизнеса, даже если он фактически обанкротился. И наоборот, незаинтересованность чиновников в конкретном проекте может поставить крест на любом перспективном деле.

Для исправления этой совершенно ненормальной ситуации необходимо резко ограничить влияние чиновников на предпринимательскую деятельность. Устранение условий для процветания коррупции гораздо полезнее наращивания репрессивных и контрольных мер, которые могут привести к новым злоупотреблениям и дать обратный эффект. Все чаще высказывается мнение, что организация работы Совета Думы не способствует серьезному обсуждению проблем законотворчества. Представители комитетов далеко не всегда оказываются готовы к обсуждению, не всегда владеют полной информацией, необходимой для серьезной дискуссии. Заключения комитетов-соисполнителей не обладают особым статусом и рассматриваются головным комитетом наравне со всеми остальными.

Иначе говоря, комитеты-соисполнители имеют единственную возможность донести свое мнение до депутатов Думы и общественности только при обсуждении законопроекта в первом чтении. Однако такие обсуждения проводятся не всегда. Функции и интересы комитетов пересекаются и при процедуре назначения головного комитета, что еще больше осложняет проблему. Дублирование комитетами Думы органов исполнительной власти приводит к тому, что на этом уровне воспроизводятся межведомственные противоречия, в то время как существует ряд направлений деятельности исполнительной власти, которые не расписаны по комитетам.

В результате в Государственной думе второго созыва подготовленный Комитетом по бюджету проект Закона «О ценных бумагах и фондовых биржах» противоречил концепции готовившегося в Комитете по собственности проекта Закона «Об акционерных обществах», а последний плохо стыковался с принятым во втором чтении Гражданским кодексом, работа над которым велась в Комитете по законодательству. Полномочия головного комитета еще более расширяются при подготовке законопроекта ко второму чтению. В принципе, на него этот комитет может вынести переписанный законопроект, но поправки, не одобренные головным комитетом, имеют крайне мало шансов быть принятыми (при обычной явке в 300–320 депутатов набрать 225 голосов – так положено по регламенту – довольно трудно), да и сами поправки делаются не к тому тексту, который реально рассматривается в ходе второго чтения, а к одобренному при первом чтении.

Е.В. Валдаева