С 1994 г. в Японии были начаты структурные реформы, которые охватили многие сферы. Однако их наиболее важной составляющей явилась административная реформа. Она ставила целью пересмотр всей сформированной в первые послевоенные годы и остававшейся в основном неизменной системы государственного управления с тем, чтобы привести ее в соответствие с громадными переменами, имевшими место в ходе бурного полувекового развития японского общества, а также адаптировать страну к не менее глубоким изменениям, происходящим на мировой арене, включая процесс глобализации.
В процессе реформирования в Японии сокращаются признанные чрез-мерными масштабы государственного регулирования, особенно в сфере экономики, принимаются меры с целью оздоровления общественных предприятий, в том числе посредством их приватизации, часть функции и полномочий центра передается органам местного самоуправления. Эти и многие другие факторы послужили основной причиной для осуществления реорганизации правительственного аппарата, а также методов его деятельности.
Более полный толчок был получен после провозглашения в 1996 г. Р. Хасимото, возглавлявшего тогда правительство Японии, задачи «полного пересмотра роли государства». Было заявлено о намерении искоренить недостатки «вертикального и раздробленного управления», при котором распоряжения одного ведомства не только не согласуются, но и часто входят в противоречие с указаниями другого, обеспечить исполнительной власти возможность действовать более оперативно и с «большей гибкостью».
Для решения этих целей в 1996 г. был учрежден Совет по административной реформе. К концу следующего года Советом была разработана концепция, направленная на реорганизацию министерств и управлений, при этом главный акцент был поставлен на создание условий для усиления роли главы правительства. Причиной этому послужила недостаточность полномочий и аппаратных возможностей Премьер-министра для оперативного управления, особенно в критических обстоятельствах. Концепция Совета по административной реформе нашла полное отражение в правительственном законопроекте Основного закона о реформе центральных министерств и управлений, принятого парламентом в июне 1998 г.
В соответствии с этим законом учреждался Штаб продвижения реформы, на который была возложена обязанность направлять и контролировать ее практическое осуществление.
В декабре 2000 г. Премьер-министр Е. Мори провел реорганизацию Ка-бинета министров уже с учетом новой схемы административных органов.
Но в связи с отставкой правительства первыми испытать перестроенный механизм центральной исполни-тельной власти выпало на долю другого Кабинета министров, который в апреле 2001 г. сформировал новый Премьер-министр Д. Коидзуми под девизом «структурные реформы без каких-либо изменений».
К основным элементам правительственной реформы относятся:
- Усиление политического руководства (противопоставляемого «бюрократическому) путем повышения личной роли Премьер-министра, рас-ширения стратегических и координирующих функций Кабинета министров и т.д.).
Ранее в Законе о Кабинете министров Премьер-министр определялся в качестве «председательствующего» на заседаниях Кабинета. Теперь полномочия Премьер-министра на вершине исполнительной власти уточнены и расширены. За ним закреплено право самостоятельно предлагать Кабинету «принципиальный курс по важным политическим делам» (основы внешней политики и обеспечения безопасности, финансовой политики, общего управления экономикой, принципиальный курс в составлении государственного бюджета, главные решения, касающиеся структуры и кадров административных органов). Планирование и разработка предложений по «принципиальному курсу» возлагается на Секретариат Кабинета министров как орган, непосредственно помогающий Премьер-министру в его делах. Помимо того, Секретариату Кабинета министров поручена «комплексная координация планирования и подготовки предложений» готовящихся на уровне правительственных ведомств министерств, управлений, комитетов.
Также одним из элементов организационной перестройки, направленной на усиление руководящей роли Премьер-министра, становится преобразование Канцелярии Премьер-министра (сорифу) в Канцелярию Кабинета министров (найкакуфу). Главной задачей этого органа стало оказание помощи Секретариату Кабинета в планировании и подготовке предложений, а также комплексная координация и контроль работы всех других административных органов.
Впервые вводится Институт министров (токумэй тантосе), открывая главе правительства возможность в случае необходимости назначать их ответственными за осуществление скоординированных совместных мероприятии разных административных органов по отдельным -направлениям деятельности Кабинета.
В 2002 г. было сформировано Консультативное совещание по экономической и финансовой политике (Кэйдзай дзайсэй симон кайги), в компетенцию которого входит формирование основ государственного бюджета, которое до сих пор было фактически монополизировано Министерством финансов.
Учрежденный Совет по комплексной научно-технической политике (Сого кагаку гидзюцу кайги) отражает- большое внимание использованию достижений научно-технической ре-волюции как неотъемлемого элемента выживания страны в условиях глобали-зации.
Центральный совет по предупреждению стихийных бедствий (Тюо босай кайги) предназначен для того, чтобы Премьер-министр опирался на рекомендации ответственных лиц в правительстве и авторитетных специалистов.
В связи с признанием объективной необходимости повышения статуса женщин в жизни японского общества был учрежден Совет по совместному участию мужчин и женщин в пла-нировании (Дзайсе кедо санкаку кайги).
Как предполагается, использование рекомендации новых совещательных органов Премьер-министра, действующих в рамках Канцелярии Кабинета министров, расширит возможности руководящей и инициативной роли Премьер—министра в определении основ правительственной политики
- Переход от организационной структуры правительства, представленной Канцелярией Премьер-министра и 22 министерствами и управлениями (имеются в виду управления, возглавляемые государственными министрами), к новой, сокращенной модели в составе Канцелярии Кабинета министров, цен-тральную роль в которой призван играть Секретариат Кабинета, 12 министерств и управлений.
В ходе правительственной реформы крупной перестройке подверглось большинство правительственных органов. Осуществлено широкое слияние министерств и управлений, перераспределены функции почти всех звеньев правительственного аппарата.
В связи с возросшим вниманием к проблеме координации различных ведомств было образовано Министерство общих дел. Помимо структуры этого управления в новое министерство включены Комитет по справедливым и честным сделкам и Комитет по урегулированию экологических и про-чих конфликтов, которые ранее были подведомственны Канцелярии Премьер-министра. Министерству общих дел переданы также многочисленные функции упраздненного Министерства по делам местного самоуправления, вплоть до входившего в структуру последнего Управления пожарной охраны. Наконец, Министерство общих дел становится наследником еще одного ведомства – Министерства связи. Таким образам, Министерство общих дел является сейчас самым крупным административным органом, в котором занято более 300 тысяч служащих.
Для решения разнообразных задач территориального развития и формирования общенациональной инфраструктуры создано Министерство национальных земель и транспорта. К нему перешли функции прежних Управления государственных земель и Управления разви-тия Хоккайдо (бывшие внешние органы Канцелярии Премьер-министра), Мини-стерства транспорта и Министерства строительства.
На месте Министерства здравоохранения и социального обеспечения и Министерства труда возникло Министерство благосостояния и труда. Министерство просвещения и Управление по науке и технике объединены в Министерство просвещения и науки.
Министерство финансов (окурусе) было переименовано (стало именоваться дзаймусе), а Министерство внешней торговли и промышленности получило название Министерство экономики и промышленности. В числе первоочередных функций Министерства экономики и промышленности названо «продвижение структурной реформы экономики и промышленности».
Под прежними названиями и в основном с неизменной внутренней структурой сохранены только три министерства: Министерства иностранных дел, юстиции и Министерство сельского, лесного и рыбного хозяйства.
Сокращение числа министерств и управлений, возглавляемых государственными министрами, позволило уменьшить допустимое количество членов Кабинета министров с прежних 20 до 17.
- Повышение ответственности каждого из административных органов, упрощение и рационализация всего правительственного аппарата.
В целях совершенствования государственного управления были пересмотрены обязанности и «подведомственные дела» всех административных органов, чтобы не допустить как дублирования функций, так и утраты важных направлений.
Кроме того, разработаны меры, имеющие своей целью сделать работу правительственных учреждений «прозрачной», общеизвестной для простого населения. Результатом этого стало принятие Парламентом в 1999 г. Закона об открытости правительственной информации.
Утвержден план сокращения и рационализации консультативных советов-товтов, которые созданы при министерствах для разработки рекомендаций по всем аспектам их деятельности. Общая численность, превышавшая две сотни, сократилась до 93.
В процессе реформы происходит сокращение общей численности государственных служащих с целью достижения более высоких качественных показателей.
Стабильность правительственных учреждений является одним из существенных факторов высокой результативности системы государственного управления. Действовавшая до 2001 г. в Японии схема органов центральной исполнительной власти в основных чертах сложилась в первые послевоенные годы. В последующем эта схема кардинально не перестраивалась, поэтому можно сказать, что правительственная реформа в Японии является историческим событием, «третьей правительственной реформой» после «преобразований Мэйдзи» и послевоенных демократических реформ.
М.А. Овчинников
